李伟教授：房地产困境与地方政府的行政转型

长江商学院经济学教授

长江商学院案例研究中心主任

长江商学院大数据经济研究中心主任

亚洲（及大洋洲）市场副院长

房地产陷入了困境吗？

这已经不是一个问题了，真正的问题在于前路何在？

有人说，政府需要下场救市，通过降低房贷利率、首付比例等方法来激发人们的购房需求。这些事情政府已经在做了，而且政府还说要把卖不出去的商品房买下来，改造成保障房。

然而，有人对这样的看法持保留意见，其理由在于过去每次房地产遇到危机的时候，政府都会出台一些刺激楼市增长的政策，结果就是房价大涨。

这种操作手法带来了两个负面的后果：

• 首先是社会上形成了一种房价只涨不跌的预期，每次房价的下跌都被认为是买入的好机会，这助推了房地产泡沫的膨胀；

• 其次，房价上涨带动了土地价格的上涨，地方政府、国企和民营开发商等相关方将升值的土地拿去银行等金融机构做抵押融资。

抵押融资，从微观的角度来看是一种比较安全的融资方式，但从宏观的角度来看，它却有可能是一种很危险的融资方式。这是因为其安全性完全寄托于抵押物的市场价值，而市场波动就是一种宏观风险。一旦抵押物的市场价值发生较大幅度的缩水，那么这就可能给金融机构带来大量的不良资产。

现在房价只涨不跌的预期已经打破了，土地出让金的数额大幅下滑，地价也在不断下滑。目前影子银行已经撑不住了，比如中植集团，其下属的很多理财产品，底层资产就是房地产。

由于存在这些问题，因此假如我们继续放水，那岂不是又要重复过去的做法？笔者认为这些看法都有一定的道理，但依然都属于短期的调控政策。短期的调控政策很重要，也是非常有必要的，该政府出手救援房地产的时候就不应该犹豫。

然而，结构性问题才是中国房地产领域中的核心问题，虽然结构性问题需要从长计议，但我们政策的根本目的就是要标本兼治，而非顾此失彼。

要改变房地产领域中的一些顽疾，我们需要在经济和税收制度层面做大刀阔斧的改革。

不能就房地产来谈房地产，而应该把它放到中国行政、税收和经济的大环境中去分析和理解。

只有这样，我们才有机会走出调控的怪圈，激发中国经济的潜力。

房地产的闭环游戏

房地产的问题和地方政府的发展目标以及运作方式有着紧密的联系。

众所周知，中央政府对地方政府的考核有很多指标，其中最重要的就是地区生产总值（Gross Domestic Product，简称GDP）的增速。当某地经济增速高的时候，也就是GDP增速高的时候，该地的官员获得提拔的可能性就会变高。

为了更快的进阶，地方官员对经济增长往往非常关心。要实现经济增长，最好最快的办法就是加大投资，所以地方政府都很热衷于招商引资。

除了招商引资之外，地方政府还需要很多钱去做事，特别是搞在任期内就能见效的投资，例如基础设施建设。要投资就要有钱，很多地方政府没钱，因此就会想办法去找钱，通常是找各种渠道去借钱。

你可能会有点奇怪，这么大量的借钱，以后怎么还呢？这是中央政府特别关注的问题，但对地方官员来说，只要上级管的不是很严，这就不是特别重要的问题，因为地方官员一般都有任期，可以将还债的责任顺延给下届政府。

在这种情况下，我们可以清晰地看到以下两点：

• 第一，中国的地方政府更多的是一个生产建设型的政府，而非一个以提供公共服务为首要目标的政府；

• 第二，中国地方政府的决策更关注短期效益，甚至有可能不惜为此牺牲长期效益（比如把付息还债的责任移交给下一任政府）。

前文已述，地方政府要为经济建设融资。在当前的制度结构中，地方政府的资金主要有三个来源，

• 第一，税收。在中国，很多税收是在中央和地方之间分成的，例如增值税，央地的分成比例是50%对50%。相对于地方政府需要履行的事权来说，即使考虑了中央对地方的转移支付，地方政府能获得的税收依然是远远不够的；

• 第二，土地财政。按照规定，土地出让金是归地方政府全额拥有的，而地方政府又垄断了土地的供给，因此地方政府可以通过控制土地的供给量来影响土地的价格，从而尽可能多的从中获得资金；

• 第三，土地金融。前文已经有所涉及，地方政府和地方国企的很大一笔融资就是通过将土地抵押给金融机构获得的。在这样的情况下，房价越高，地价也就越高，地价越高，地方政府从中获得的借贷资金也就越多。

这样的运作方式简单来说就是地方政府通过土地财政和土地金融获得资金——开发商建房子——居民买房，房价越高，地方政府通过土地财政和土地金融获得资金就越多。

其实这些东西在业内早已是共识了，这个游戏也一直在玩，但因为中国经济一直在高速增长，所以经济增长可以填平其中的种种矛盾。现在经济增速下来了，过去积累的矛盾就暴露出来了。

通过以上描述我们可以看到，房地产的问题不是一个放松收紧的问题，要解决房地产的问题，就必须解决地方政府发展目标和运作方式的问题。

地方政府的行政转型

前文已述，中国的地方政府主要是一个生产建设型的政府，而非一个以提供公共服务为目标的政府。

房地产的闭环游戏实际上源自地方政府的发展目标和运作方式。要终结这个问题，就需要推动地方政府的行政转型，为此，笔者认为至少需要做到以下三点：

第一，将地方政府的收入与人口的净流入挂钩。

这个问题涉及到中国的税收问题。税收按征税阶段的不同来划分可以分为起点税和终点税，例如目前从地方政府的角度来看，增值税是一种起点税，企业所得税也是一种起点税。另外，现在消费税主要也是一种起点税，但从美国的经验来看，消费税应该是一种终点税。

目前地方政府的收入主要是起点税，在这种情况下，引入企业来投资和生产与地方政府的收入直接挂钩，居民与地方政府的收入反而关系不大，甚至可以说居民对地方政府来说是一种负担。

假如我们可以将起点税更多的改为终点税，譬如大幅调低增值税和企业所得税返还给地方政府的比例，同时调高消费税（终端征收）和个人所得税的返还比例，并开征财产税，同时在制定中央向地方转移支付的政策上大幅增加常住人口基数的权重。那么人口就与地方政府的收入直接挂钩了。

这样一来，人口的净流入对地方政府就意味着更多的收入。这时候人就不再是负担，而是财源了。

为了吸引更多的人，地方政府势必要从更好的公共服务上去做文章，这可以有助于地方政府从生产型政府转变为公共服务型政府。

第二，降低居民流动的成本。

假如居民在各地流动的成本比较低，那么地方政府通过竞争来吸引更多居民迁入的效果就会越好。

从这个角度来说，户口这样的提高居民流动成本的制度应该早日终结，至少应该加速削弱它的作用。

第三，按照经济活动的归属地来征税。

国家税务总局原副局长许善达曾多次谈过这个问题，他举过一个很典型的例子，就是西气东输工程交税的故事。

西气东输工程的管道有几千公里，沿途涉及多个省市，但按照我们目前的税制，西气东输工程产生的所有营业税都会交给工程总部所在地的上海。

为了西气东输工程，沿途的地方政府提供了大量的公共服务，但最后的收入却归属于上海，税收和税源出现了背离的现象。假如这种情况太多，我们又如何去激励地方政府提供足够的公共服务呢？

简单来说，现在只有地方政府的行政体制转型了，我们才有打破房地产闭环游戏的机会。要实现地方政府的行政转型，我们就必须多从财税的角度去想办法，因为钱的流向最终会决定地方政府的行为。

困境酝酿出的改革契机

在现有的制度格局下，地方政府肯定会对房地产抱有极大的兴趣。实际上，房地产不但是地方政府的钱袋子，而且更是命根子。

这里插一句，在中国，土地按照使用类型分为三种：工业用地、商服用地和住宅用地。这三种土地中，工业用地的价格最低，住宅用地的价格最高。地方政府实际上是在利用其土地垄断地位对住宅用地实施价格歧视。

从这点来说，中国的居民流动性还是不足的。相比之下，企业，尤其是资本密集型的工业企业，其是税收大户且流动性高，因此其用地价格是最低的。在这样的情况下，地方政府实际上是在用从住宅用地中获得的收入去补贴工业用地和商服用地。

本质上，土地出让金是一种隐形税收，高价的住宅用地降低了居民的生活质量，这与我们希望让地方政府提供公共服务的改革目标是背道而驰的。要改变这种局面，我们就必须从根子上着手解决问题。

一方面我们要降低住宅用地的价格。这个问题是老生常谈，笔者在这里提供一个解决思路，就是将土地的征用权从地市级下放到县级。当然更大力度的行政改革可以考虑直接取消地市这一级政府，同时适度增设省级行政区，实施省直管县的行政安排。

过去我们可以维持房地产这个游戏，现在这个游戏玩不下去了。恒大倒了，碧桂园危险了，就连万科也身处压力之中。长期以来依赖土地财政和土地金融过活的地方政府现在急的团团转。

在年景好的时候，改革缺乏压力。现在房地产出事了，地方政府的钱袋子破了一个大洞，要修补这个大洞，既要在短期解决流动性问题，更需要从长计议，进一步优化中国的行政管理体制。

现在房地产面临困境，但这也正是一个进行改革的契机，我们不应放弃每一个困境带来的改革契机。房地产的问题不是一个简单的产业问题，它与我们当今的行政结构深深地纠缠在一起。

笔者相信，当我们能解决房地产的问题时，中国经济的潜力将会被极大的挖掘出来，中高速的增长至少还能维持20年。等到了建国百年时，我们一定能看到一个屹立于世界民族之林、欣欣向荣的中国。