王勇：上帝的归上帝，凯撒的归凯撒——平台企业与政府部门协同监管

*本文内容摘自《数字经济前沿八讲》，

经第四讲作者王勇教授授权发布。

平台经济主要指的是基于数字平台所开展的经济活动。这些数字平台既包括大家所熟悉的购物平台如淘宝、京东和拼多多，也包括大家所使用的各种操作系统如Windows、MacOS、Linux 以及Android，还包括本地生活服务平台如美团、滴滴打车、大众点评，以及社交平台、短视频的娱乐平台和一些资讯平台。最近特别火爆的元宇宙的概念中，被称为元宇宙第一股的罗布乐思（Roblox）实际上也是平台经济的模式。可以说，不管是过去、现在还是未来，平台经济都在数字经济中扮演了非常重要的角色。

人们经常会用平台经济、数字经济这两个概念。它们之间到底是什么关系？在我看来，数字经济是和农业经济、工业经济相并列的一种经济形态，是一种新的经济形态。

数字经济的活动是如何组织的？如何开展的？它实际上主要是靠数字平台来开展的，类似于在农业经济形态下，主要活动靠农户来组织开展。农业经济、工业经济、数字经济都离不开劳动力，所以劳动力是共同的生产要素。农业经济依靠土地，工业经济依靠资本，资本这种生产要素参与经济活动最主要的组织方式或者组织形态是工厂。对数字经济而言，最重要的新型生产要素是数据。数字经济是靠各类平台来开展的，所以平台经济和数字经济之间的关系是：平台经济是数字经济的组织形态，平台是数字经济活动的最主要组织方式。

从平台经济运行的角度来看，其具有三大核心特征，分别是“交叉网络效应”、“数据与算法驱动”和“注意力与流量竞争”，这些特征与平台的正面贡献和负面影响紧密相连。

第一个特征：交叉网络效应。交又网络效应也被称为跨边网络效应。最早利用经济学的概念来研究平台经济的学者，是2014年获得诺贝尔经济学奖的法国经济学家让·梯若尔。他很早就在论文中指出，平台的本质是一个双边市场或者多边市场，它通过构建一个交易的场所，为不同类型的用户搭建一个互动交易和沟通的平台。这里的交易是广义上的交易，比如买家到淘宝上买东西，卖家到淘宝上卖东西，网约车平台提供打车服务，等等。但是有一些人类活动并不是简单的商品服务交易，比如社交娱乐，我们在一个社交平台上相互交流，这种平台被称为多边平台。多边平台企业开展经济活动的途径是向用户推送广告、游戏，将用户进行分流，以用户的注意力进行变现。社交互动娱乐平台，其实也可以把它看作是一种多边市场。

由于交叉网络效应，平台吸引的买家越多就可能吸引更多的卖家，卖家越多也进一步吸引更多的买家，形成一个相互加强的正反馈。在现实生活中，如果一个经济现象能引入正反馈，就会出现强者越强，赢家通吃的局面。这是现在针对平台经济进行反垄断监管的一个非常重要的思路。其背后的逻辑是，由于存在交叉网络效应可能会造成一家独大，所以我们需要进行一定程度的反垄断。

第二个特征：数据与算法驱动。这是数字平台特有的特征。用户使用互联网登录各类平台时，平台可以利用数字技术对用户的行为进行跟踪，可以设置很多的cookie来收集数据并且借助大数据的方法对这些数据进行分析，从而掌握消费者的动向，对消费者进行非常精准的刻画，基本上能比较准确地知道你的住址、工作单位、月收人水平、对商品的偏好等。平台也可以清楚地掌握生产者的生产数据、销售数据、物流配送能力等，通过海量的数据分析生产者的情况。借助数据与算法来驱动能够极大地提高平台的运营效率，特别是降低平台各方互动交易的成本。

第三个特征：注意力与流量竞争。在数字平台当中，我们需要把人的注意力从线下的世界转向线上的网络空间、数字空间，需要把大家的注意力转移到线上。传统互联网时代，平台经济、数字经济发展缓慢，原因在于大家没有办法时刻守在电脑前。但移动互联网改变了这一现状，每个人都能有手机，上网人数大大增加，我国有庞大的人口规模，乘以每人每天的上网时长，这是我们发展数字经济和平台经济的重要资源，也是我国在移动互联网时代的人口红利。注意力资源最大的特点就是信息越丰富，注意力越匮乏，因此，当前所有媒体平台经营者最大的焦虑是如何去争夺用户注意力，如何去扩展自己的流量。

平台经济的贡献主要有以下几点。

第一，它能够为经济发展带来新的动能。由于其能够极大降低交易费用，加强各主体间的互动，所以平台参与的经济活动非常有效率，非常有活力。2020年，我国互联网相关金业的产值大约是1.2万亿元，增长速度达到了12.5%。

第二，它能够降低交易费用，极大推动网络零售业务发展。2020年，我国网上的商品零售总额达到了11.76万亿元。“618”“双11”等活动为社会扩大内需作出了非常重要的贡献。

另外，平台经济也能为很多人提供就业的机会，比如做网约车司机、外卖骑手、在小红书等平台兼职等等。

与此同时，我们应该注意到，平台经济也有一些负面的影响，主要体现在挑战经济运行的秩序，具体包括以下三个层面的秩序。

第一个层面的秩序是在平台内部。平台企业由于拥有算法和数据上的优势，所以在一定程度上可能会损害各种类型平台用户的合法权益。把平台看做一个市场的话，就是破坏了市场的秩序。

第二个层面的秩序是在平台企业之间，不同平台会滥用自己的垄断地位，进行不正当竞争，破坏行业的秩序。

第三个层面的秩序是经济秩序，由于平台需要借助流量来进行运营，因此一些流量巨头会把控流量，把流量作为资本投人相关的行业，带来了资本的无序扩账。早期很多数字企业、互联网企业，它们往往是去找VC、PE来进行融资，这也极大地推动了中国数字经济的发展。但是最近这些年，很多数字经济的创业企业往往会去找那些流量巨头进行投资。因为它们发现，光有资本是不够的，还需要流量，这样很多的互联网巨头就把它的流量作为一种资本来投人相关的企业，进行资本的扩张和平台的扩张。这些巨头有时并不是出于鼓励创新的角度来投的，导致现在中国互联网行业的江湖化和圈层化非常明显。

这三个层面的秩序问题，其实和前文讲的平台经济运行的三大特征是紧密相连的。这三大特征既决定了平台经济对我们经济发展的贡献，也为数字经济发展带来了秩序上的挑战。所以，平台经济治理的关键是在发展数字经济的同时让平台企业更好地参与秩序的构建。

影响市场运行秩序的问题还突出表现在滥用垄断地位、进行不正当竞争的问题，例如平台强迫用户进行“二选一”。2021年，国家市场监管总局就处理了阿里巴巴、美团等平台企业的“二选一”滥用市场支配地位的问题。此外，还包括商品搭售、平台自我优待问题。商品搭售主要体现在很多企业推出的套餐定价、会员体系等，以此限制消费者的选择，获取较高利润。平台自我优待问题是指当平台企业开展自营业务时，会利用数据和算法优势，限制第三方商户的竞争优势，以保护自身自营业务的利益。

因此，从秩序的角度来看，平台治理的核心就是要构建适合数字经济发展的秩序，要让平台企业成为秩序的建构者、维护者。平台经济的发展实际上需要多方共同参与治理，这和现有文献中强调政府监管的思路是不一样的。很多人认为，当平台经济出现问题、平台企业行为不当时，就应该请国家市场监管总局、网信办、工信部、国家新闻出版署等政府相关监管部门介人监管，这样的监管思路是传统的。

我国对于平台经济监管的认知有一个变化过程。一开始，我们对平台抱着一个相对宽容审慎的态度，其他国家也是如此。美国在1998年通过的《千禧年数字版权法》中提出了避风港原则。避风港原则是指，用户发现平台有侵权行为，用户通知平台，平台删除就可以了，也叫作通知删除规则。如果用户不通知平台，平台就可以安然无事。这为早期的一些门户网站比如雅虎、谷歌的发展提供了非常宽松的监管环境。当然，对于一些明目张胆的侵权行为，即使用户不通知，平台也不可以实施，这叫作红旗原则。红色是醒目、非常显眼的意思。如果能够非常明显地判定网站的内容侵权，这时候即使用户不投诉，平台也应该把它删除。红旗原则相对于避风港原则对平台的要求更高了一步。在很长一段时间内，这是政府部门监管互联网平台的两个最核心的原则。

但是，在过去一两年里，这两个原则开始被突破。首先是欧洲提出守门人原则（Gatekeeper Pinciple），即如果一个平台的用户数量足够多，营收能力也比较强，成为人们进人网络世界的主要门户，在这种情况下，运行该平台的企业就成为守门人，需要主动承担一些治理责任、如保证用户数据安全、平等开放平台接人机会等。其次是美国提出广覆盖平台（Covered Platforms）的概念：即当某一平台拥有足够多的用户后，往往也会开展多种互联网业务，使得其覆盖人们生活的许多方面，因此被称为广覆盖平台。这些广覆盖平台也需要承担更多的责任，特别是在保护公平竞争和鼓励创新方面。守门人原则和广覆盖平台概念的提出表明世界各国对平台经济的监管态度发生了重要变化，从过去的比较宽松包容变成开始监管，从过去依靠反垄断法等法律进行事后监管，到开始强调利用一些规制手段进行事前监管。

我国也开启了这一过程。早些年，互联网行业在中国可以说是“野蛮生长”，宽松的环境带动了行业的发展，但也产生了非常多的同题。最近几年，对于中国互联网经济、数字经济的发展，不管是立法还是执法都明显得到了加强，不仅出台了十几部法律，还加大监管力度，仅2020年针对互联网行业集中度，就查处了70多例案件。所以，这几年是对互联网行业、对数字经济加强监管的时期，甚至有人把2020年称为中国数字经济监管元年、互联网行业监管元年。

我认为，对平台经济尽管有必要加强监管力度，但更重要的是改变监管方式：即从过去政府部门的单一监管转变为有平台企业参与的双重监管，让平台企业也作为一个监管者参与到平台经济的治理当中。      

为什么平台企业可以成为一个监管者？有主客观两个层面的原因。从主观的角度来看，各种类型的平台组织越有序，平台的活动就可以吸引更多人来参与，平台的数据优势就越大，平台就可以进一步借助数据优势来获益，获得更好的收入。从这个角度来讲，秩序就意味着收益，良好秩序就意味着良好收益。因此，从平台的角度，它是有比较强的主观性的。

早些年很多人抱怨淘宝上的假货太多，后来在治理过程中，淘宝借助自身的数据优势开发出非常好的打击假货和高仿货的手段，假冒伪劣货物一上架平台就可以监控出来。一些三四线城市的集贸市场、商品批发市场里的假货甚至比平台上的假货多。换句话说，平台在打击假货方面实际上是有能力和优势的。当其认识到假货从长期来看会损害平台利益时，就会有很强的动机去打假。

这是商品交易平台的例子，其他各类平台也同样如此。手机中有一个下载APP的渠道是应用程序商店。苹果的应用程序商店对应用程序的一些不恰当行为，比如窃取用户数据的行为等会进行十分严厉的管控与处罚，对窃取用户个人隐私的APP打击力度十分大。当绝大部分平台企业认为秩序就是自已收益的来源时，就会有非带强的主观能动性去参与平台秩序的维护。

另外一方面，从客观的角度来看，平台企业有数据和算法的优势，可以借助数据和算法对一些平台参与方的不当行为进行实时的跟踪监控，进行过程监管。比如入驻平台的商户要交抵押金或者管理费，平台通过下架商品、关小黑屋、没收抵押金等一系列灵活多样的市场手段，对平台参与方的行为进行实时的校正。所以，平台企业在客观上具有足够的能力和手段去充

当监管者。

前文中我把秩序大致分为三类，分别是平台内部的市场秩序、平台企业之间的行业秩序以及整个社会的经济运行秩序。如果平台企业可以作为一个监管者进入数字经济秩序的构建与维护中，第一，平台企业可以参与平台内交易秩序的责任维护；第二，平台可以作为一个商业生态系统去构建商业生态相互的协作秩序；第三，平台可以参与维护行业竞争秩序，例如金融领域秩序的稳定及社会公共秩序的维护与构建。

经济学中维护秩序相当于提供公共产品，而维护平台内交易秩序的受益者主要是平台内部各方，类似于提供一个俱乐部产品，给一部分群体提供公共的服务。在一个商业生态系统中，维护生态成员相互协作的秩序，实际可以看作是一个扩大型的俱乐部。而行业的竞争秩序，可以认为是在行业层面上提供公共产品，相当于提供完全的公共产品。不同类型的平台由于涉及的用户层面不一样，所提供公共产品的范围和性质也有所不同，我们可以根据这些把平台进行一个恰当的分类。市场监管总局根据平台维护公共秩序所承担的责任，把平台分成六大类，并根据平台提供的秩序责任的不同进行责任的界定。

当平台企业作为一个监管者加人，就需要考虑它和现有的政府监管部门之间应该如何配合的问题。把该由政府做的交给政府，该由平台做的交给平台，这就是“上帝的归上帝，凯撒的归凯撒”的含义。 

对于政府和平台两个监管主体，一个是借助公共权力进行监管，称为公共监管；一个是借助私人的权利监管，称为私人监管。这两个监管主体应该如何进行协同？我们主张要以平台的私人监管为主，政府的公共监管为辅。内在的逻辑是，平台的私人监管可以借助平台企业的数据和算法，通过灵活的手段进行动态的实时监管，能够及时针对平台上的商户作出响应，而行政手段调查取证相对较为低效。所以从提高监管效率的角度来看，应该以平台企业的私人监管为主。

在以私人监管为主的情况下，政府的监管和平台的监管应该如何进行分工？我们提出的观点是按照监管的过程进行分。把监管按照过程分成三个阶段：事前监管、事中监管以及事后监管。

事前监管就是指对平台经济主体的资质要求，也可以简单理解为是一种资质监管。在过去，由于政府缺乏有效的过程监管和事中监管的手段，所以政府的监管往往是抓两头，一个就是事先对平台企业的资质提出很高的要求，例如政府针对互联网金融科技行业提出持牌经营等。事后监管就是如果平台企业做了违背消费者利益、违背社会公共利益的事情，政府可以进行处罚。

由于平台企业能够借助数据算法各方面的优势，可以对商户以及各类主体在经营的过程中进行过程监管和事中监管。因此，政府的资质监管可以适当地放宽。比如说入驻美团、饿了么等外卖网站的商家，他们如果要开一个线下店，需要工商许可、卫生许可、消防安全许可等资质要求。但现在有了平台企业对经营过程进行的事中监管，事前的资质要求就可以适当放松。中国这几年进行商事制度改革，要求证照分离，逻辑就是有了平台的事中监管之后，事前监管可以适当进行放松。同样，对于政府部门的事后监管，由于平台在事中就可以利用市场手段进行处罚，事后的行政处罚也可以适当放宽。为了鼓励平台企业正当履行它的监管职责，政府部门也应该要求平台企业在事后承担相应的连带责任，即事后处罚不仅要处罚商户，对相应的监管平台也要处罚。

此外，为了更好地实现平台经济治理，还要开放更多社会主体参与到平台监管中，包括新闻机构的奥论监督，以及行业协会在行业层面的规范自律性引导等。

同时，促进平台经济发展还要发挥资本市场的作用。早些年，很多数字经济的企业到美国上市时，遭到了一些做空机构的阻击，虽然其中可能包括一些不当的阻击行为，但从总体上来讲，做空的力量可以对互联网行业和整个资本市场起到一种净化的作用。如果没有做空，只有做多，大家只能看到利好的消息，在这种情况下反对业绩造假的力量就很少。但如果引入做空机制，就会使这些平台企业受到更多的资本监督作用。

此外，平台内的经营者可能会由于平台经营方的自我优待而损害利益，而这些平台的参与者数量众多，每个个体缺乏积极性来维护自己的合法权益。如果能够引人集体诉讼的制度，鼓励相关的法律服务机构代表这些分散的用户去主张自己的权益，也可以更好地去限制平台企业的一些机会主义。当然，关于做空机制和集体诉讼制度对平台经济的影响，在学术上还要做进一步的研究，但是从逻辑上来讲，这两种机制也能够帮助我们更好地治理平台。