李力行：中国的城市化还能走多远？
题记：2024年1月14日，北大国发院MBA讲坛第69讲暨MBA项目宣讲会线上线下同步举行。本文根据北大博雅青年学者、国发院经济学教授、中国公共财政研究中心主任李力行的主旨演讲整理。
在北大国发院MBA的课程中，有一个关于中国经济的模块，主要讲解经济学原理和中国经济发展，同时也非常注重运用经济学原理来分析中国的经济发展过程。我认为对商学院的学生而言，这是非常好的学术训练。今天我们讨论“中国城市化还能走多远”这个话题，也是想借此话题，向大家展示如何运用经济学原理理解分析中国的经济发展。
什么是城市化？
城市化这个话题大家都不陌生，它主要包含哪些要素？
1、空间的城市化
观察和衡量一个城市的发达程度，夜间灯光亮度图是一个公认的参考指标，即夜晚某地地面灯光亮度如何。
以京津冀地区为例，1992年和2009年的情况相比，灯光亮度覆盖面积大幅增加，特别是北京和天津灯光亮度覆盖面积扩张非常明显。“北三县地区”位于北京和天津之间，因其房价相对便宜而成为北京人的后花园，这片区域的卫星灯光覆盖面积扩展得也非常明显，河北廊坊主城区的情况也是如此。这说明在城市化的发展过程中，城市的面积会大幅扩展，夜间灯光覆盖程度会扩展到更多区域。
土地从农业利用转变为城市利用，也是一种衡量城市化变迁的指标。以美国的亚历山大小镇为例，在1950年到2010年的60年间，小镇周边一块块巨型农田逐渐变为城市。迪拜号称是“沙漠上长出的城市”，其特点是背靠沙漠，面朝大海，可利用的土地资源非常有限，于是在发展基础设施的同时，迪拜就向海洋扩展，建立了棕榈岛、世界地图岛这样一些地标性建筑。因此，城市化也意味着人们采用了更多的土地利用方式。
芝加哥是美国第三大城市，有很多高楼大厦。从城市规划图可以看出，芝加哥目前已经是高密度城市，并且还有很多规划等待建设。东京也是如此，以高楼大厦林立而闻名。在东京一些高楼大厦的顶楼，挖掘机正在工作，继续给高楼大厦增高，因为东京地价寸土寸金，要挖掘更多空间的使用潜力。这些在摩天大楼顶端建造的楼层，价格非常昂贵，因此值得花费大力气去增高。由此看出，城市化也意味着城市变高，不仅是横向扩张，也包括纵向扩展。
2、人口的城市化
在中国城市化的进程中，曾有大量人口从中西部地区移到沿海。巴西也是如此，大量人口聚集到东南部里约热内卢附近。因此城市化的一个重要因素就是人口流动。大家都知道，农村的生活相对悠闲，人口密度低，人均住宅也比较大；大城市的生活，比如香港，很多人都住在密密匝匝几十层甚至上百层的高楼中，每一户都非常拥挤狭窄，生活状态也会比较压抑。所以，城市化也意味着人们的居住空间从宽松变狭窄，人们的生活方式变得更加紧张，甚至是压抑。
城市化也意味着人们通勤方式的变化。比如在北京的西二旗地铁站，上班族在高峰时段经常要排队很久才能上车。东京的地铁站，需要由专门的工作人员用力推着，才能把人们塞进车厢。这说明城市化也意味着拥挤。
3、交通的城市化
交通的城市化意味着大规模的人口集聚。
北京杜家坎收费站是京港澳高速公路的起点。在春运、五一、十一期间，经常会聚集大量等待出城游玩的车辆。火车站也是如此，每逢假期，拥挤的场面随处可见。因此，城市化也意味着人们交通方式的变化，逢年过节就会出现大规模人口迁徙。
通过上述举例，相信大家对城市化已经有了直观地了解。
如何界定城市化水平
城市化意味着人口从农村转移到城市，在转移的过程中，整个社会需要进行变革来适应人口转移带来的生产、消费和居住方式的变更。因为城市化，土地利用可能变得更加密集，基础设施数量猛增，还会伴随巨量的移民潮。
生活方式方面，人们的居住空间和工作类型都发生变化，从农业生产变为工业和服务业的生产。由此可能引发一系列就业的变动，政府公共服务的职能也要从农业社会的公共服务转型到为城市基础设施、社会保障、医疗、教育等与城市生活相配套的公共服务职能。
城市化还有很多的维度和表述方式，但总要确定一个城市化的标准，目前来看比较统一的标准是核定居住在城市区域的人口占当地总人口的比重。所以城市化本质上是一个比例，分子是居住在城市的人口数，分母是当地的总人口数。
这一定义又涉及两个关键点，即如何界定城市人口和城市区域：
第一，如何界定城市的人口？
大量流动人口、没有获得当地户籍的人口，这部分人群算不算居住人口？
比如广州作为大都会城市，约有837万流动人口，这些流动人口中甚至还包含大量的外国人。是否将这些流动人口算作居住人口，对城市化率的计算结果影响巨大。江浙沪地区的宁波同样如此，常住人口数量已经大大超过户籍人口数量，约有200多万人常住宁波但没有获得宁波户籍。根据目前的定义，如果一个人在某地的年居住时间不满6个月，就不能算居住在该城市。然而，如果一个人居住时间不满6个月，但拥有户籍，这样能否算作居住在该城市？
不难看出，在城市化定义中，关于分子部分“居住在城市”一词的解释，需要区分流动人口、常住人口、户籍与非户籍人口等关键的概念。这些概念与城市化的一些制度政策紧密相关。
2023年9月15日，苏州市对其行政区划代码进行了调整，把开发区从镇中心区升级为主城区，代码从121变为111。经过调整，苏州市的常住人口一跃达到500万，成功跻身特大城市行列。只是一个行政区划代码的变化，就使得苏州常住人口数量跨上一个台阶，助力一个城市跻身特大城市之列。
由此可见，城市化过程中的一些关键指标多么重要。
第二，如何界定城市的区域？
关于城市区域的界定，按照现在比较流行的“颗粒度”这个词，定义城市区域的颗粒度通常是在社区和村庄层面。以前是按照人口密度来区分城市和农村，比如曾经使用过的一项标准是，如果每平方公里居住的人口超过1500人，就可以被认定为城市型社区。后来增加了新标准，比如一个社区有没有成为建成区，有没有基础设施连接，总人口规模以及非农就业比重等。
从行政角度看，北京市全市都是城市。但如果从统计的角度细细看，北京哪些区域是城市，属于社区或村庄？哪些区域并不是城市，还属于行政村？这需要根据建成区有没有基础设施等标准来判断。北京有很多村庄和社区已经成型，但周围还缺乏成体系的基础设施，需要从村庄和社区的层面来进一步界定，并不是行政区划上属于北京市管辖区的地方都是“市区”。
除此之外，还有一些划分方式是按照总人口以及非农就业比重。2015年，山东省推出新型城镇化标准，将人口规模达到3000人以上，非农就业比重超过70%的农村新型社区也纳入城镇化的统计和管理。到2020年第七次人口普查时，按照上述划分标准，为了让山东省的城市化率达标，出现了在当时引发高度关注的大规模的“撤村并居”，让农民“上楼”。有人以为这是地方政府一味追求政绩的行为，其实地方政府的出发点主要是为了满足城镇化的统计标准。
我国城市化的历程
结合1953、1964、1980、1990、2000、2010和2020年七次人口普查统计得到的中国城镇人口和乡村人口数据，我们可以得到城市人口的发展趋势。
从数据上，我国城市化率从1952年的13.26%一直提升到2020年的63.89%。
城市化的速度也越来越快，1964-1980年，我国城市化16年间只提升了两个百分点；1980-1990年，城市化率10年间就增加6个百分点，1990-2000年间又增加10个百分点，2000-2010年间增加13个百分点，2010-2020年间增加了14个百分点。
2000年之前，城市人口和农村人口都呈现增长趋势；2000年之后，随着中国总人口增速下降，甚至现在出现人口负增长，城市化率的提升主要表现为农村人口向城市人口的转移。
中国的城市化政策大致可以分为两个阶段：
第一个阶段是从新中国成立到改革开放前夕。中华人民共和国建立之后，我们实施了重工业优先的发展战略。重工业是资本密集型，而不是劳动密集型，无法提供太多就业，这意味着城市无法吸纳特别多的就业人口，大量人口需要留在农村。城市里重工业主要生产机械设备，不生产消费品。在此背景下，我们通过粮票的方式保证粮食供应，同时为了避免给城市带来更多压力，也实施了人口流动的限制政策。农村人口不能随便进入城市找工作，要素无法自由流动。因此，改革开放之前的城市化进程非常缓慢。
第二个阶段是改革开放之后。在1980-1990年间，我国城市化迎来新一轮发展。初期的政策聚焦在小城镇发展，而不是大城市发展。鼓励小城镇的同时，限制大城市集聚，当时实施的一种城市化政策叫“县改市”，就是让一部分县变成县级市。因此在1980-1990年代的十多年间，大量的小城镇和小型县级城发展起来，成为这一阶段城市化的一大特点。
大家都有户口簿，每一本户口簿的户口页上都会有一项标注“农业家庭”或“城市家庭”，这应该也算是一种中国特色。在小城镇发展阶段，甚至推出过“蓝印户口”，算是介于农业户口和城市户口之间的一种过渡。在当时，个人花一些钱是可以拿到代表小城镇身份的“蓝印户口”。从这个角度看，严格的户籍制度也是早些年我国城市化进度缓慢的一个原因。
近20年中国城市化的变革
总体看，近20年中国城市化的变革可以概括为“一高一低”。
“一高”指的是土地城市化速度高于人口城市化速度。
人口城市化指的是人口从农村转移到城市，在城市居住的人口比重提升。因此人口城市化着重讨论的是有多少人居住在城市。在这一定义中，框定城市建成区的面积显得尤为重要。然而实际情况是，在近20年的城市化进程中，我国土地城市建成区扩张的速度特别快，超过了人口扩张的速度，这就被称为土地城市化。简单说，土地城市化指的是城市土地面积大幅扩张的现象。
为什么会产生这个现象？主要源于土地财政政策。地方政府通过土地拍卖，把农村用地变为城市用地，再把它拍卖给房地产公司建造住宅。还有一种方式是把土地出让给工厂，建造制造业、服务业、仓储等用于公共设施和交通基础设施建设。在这个过程中，土地从农业用途变为城市工业、商业、交通、基础设施等新用途。因为能够获得不菲的土地财政收入，地方政府有很强烈的意愿和动机来推进土地拍卖。房地产企业通过拿地盖楼卖房也能分一杯羹。
然而，土地城市化扩张过快造成了大量空置、闲置房。比如内蒙古的鄂尔多斯一度被称为“鬼城”，就是因为土地城市化扩张过快，但人口增长跟不上，造成大面积的房屋没有人居住，夜晚整个城市鲜见灯光，一片漆黑。
土地财政是地方政府融资的一种方式。当我们谈到城市化财政时，不得不简单回顾中国的公共财政体制。
20世纪80年代开始，我国实施了财政分权，赋予地方发展经济的很强的动机，也造成了不同地域间激烈的竞争局面。大家你追我赶，想尽各种办法招商引资，发展经济，获得税收。从1994年开始，我国开始实施分税制改革，中央从财政收入中截留了很大一部分，地方政府普遍缺钱。地方政府为增加收入费尽心思，既然预算内的法子行不通，那只能从预算外的方式着手，影子财政等事物也随之出现。除了通过税收获得财政收入之外，地方政府还诉诸土地财政，通过地方政府融资平台等方式来融资。
土地财政就是在上述制度背景下发展起来的。一般而言，政府财政预算主要用于公务与工资、民生基础设施建设等。土地财政这一手段成为独具特色的城市基础设施融资手段，就是不靠中央政府拨钱，不靠预算内财政收入，而是依靠地方政府预算之外的财政渠道，特别是卖地这一手段来融资。这也能解释地方政府对于从农民手中拿地这件事特别积极的原因，背后是土地财政。有些地方政府的土地财政收入几乎占其公共财政收入的半壁江山。土地财政也是导致土地城市化快于人口城市化的原因之一。
“一低”指的是中国户籍人口城市化率比较低。
这一问题的关键在于“农民工”。这里的“农民工”是个广义概念，指的是从本地到外地去工作，但没有获得当地户籍的人口。根据2020年的人口普查，这一群体的数量高达2.86亿。有的农民工是拖家带口进城，更多的农民工可能没有办法把家庭成员，特别是子女带在身边，留守儿童问题也由此产生。当大城市政策收紧时，这些农民工可能要被迫离开城市。
2020年第七次人口普查的数据显示，人口净流入省份主要位于沿海地区，尤其是长三角、珠三角、京津冀地区等；人口净流出省份主要是中部地区和东北地区，比如黑龙江、吉林的人口流出情况特别严重。
流进城市的人口大部分都没有获得当地户籍。为什么获得当地户籍如此困难？首先是地方政府并不愿意接纳所有的流入人口。因为一旦获得户籍，地方政府需要提供包括子女教育、就业保障、社会保险、医疗甚至保障性住房在内的公共服务，这些全部需要地方政府自掏腰包。根据2010年的一项测算数据，每接纳一个移民在当地落户，地方政府可能需要为其花费10万到20万的公共财政支出。因此，地方政府不愿意为所有流动人口安家落户。然而对流动人口而言，能否落户非常重要，事关子女能否享受当地的教育资源和本土高考权利等。正因为地方政府有顾虑，在给予流动人口户籍这一问题上积极性不高，导致很多地区的户籍人口数量低于常住人口数量。
如果把获得当地户籍和没有获得当地户籍的流动人口分开计算，我们的城市化率就存在“一高”和“一低”两组数据。根据2020年的统计，户籍人口的城市化率只有45%，比常住人口城市化率要低18个百分点。
这些没有获得城市户籍的人口，或者是获得城市户籍、但仍保留着原来农村生活方式的人，他们大多需要在城市寻找一些比较便宜的住所。久而久之，城市中能够提供低廉住房的城中村成为这部分人的理想选择。比如在深圳有很多城中村，因为这里地价寸土寸金，为了最大化利用空间，城中村的房屋盖得又高又密，有些房屋甚至有10层高。楼间距也特别窄，被称为“握手楼”，一旦发生火灾，消防车根本开不进来。
城中村与其所在城市的繁华形成鲜明对比，但其又的确是城市的一部分。最近的一份统计数据显示，深圳有40%的建筑是城中村，住有60%的常住人口。在城中村居住的感觉毫无疑问是非常压抑的。北京也有城中村，过去5年的时间里，北京大学周边就有5个城中村已经消失。这意味着可以用于低廉租住房的区域在减少，生活成本和租房成本相应上升。
2017年，北京大兴的城中村发生一场大火灾。此后，北京在全市范围内开展安全隐患大排查，要疏解所谓的“低端人口”。“低端人口”这个词非常刺耳，在当时引发了负面舆情。这些年来，北京市疏解的步伐并没有停止，清理整治的力度持续加大。除了城中村，一些小产权房也被纳入清理的范围。小产权房是城市中非常典型的居住模式，跟城中村很像，只不过小产权房的外表相对光鲜亮丽。除了“城中村”和“小产权房”，还有一种叫“棚户区”。
“城中村”“小产权房”“棚户区”这三种非正规的住宅各有各的成因和特点，不仅是中国，世界上很多国家都有。其中的居民大多还没有在这个城市安定的想法或条件。这部分人的储蓄率很高，甚至可以和农村居民的储蓄率相比。因此，在总人口中占比不低的这一群体，为了子女和自己的养老问题必须拼命挣钱攒钱，一定程度上拉低了整个中国的消费。
小产权房广泛存在于城市周边，因为大多建在农村土地上，价格便宜，不足之处是不能给购房人提供合法的房产证。为什么会出现小产权房？主要是因为中国独有的产权制度。农村和城市的产权制度不同，土地和房屋的产权都各有特点。农村土地自有一套体系，如果没有经过政府的征地出让和开发商的销售，建在农村土地上的房屋无法变成合法的商品房，也不能对外销售。可以看出，国家对农村土地的占有、使用和销售都预设了很多限制。
综合来看，中国城市化的发展已经历了两个阶段。第一个阶段城市化速度比较慢，城市化水平与全球平均水平相比较低。背后的制度原因是我国重工业优先发展的战略、户籍制度，以及改革开放之后继续实施的小城镇优先发展战略，限制了特大城市和大城市的发展。
第二个阶段，随着中国经济的腾飞，城市化速度突飞猛进，尤其是土地城市化的速度非常快，城市基础设施建设加速，面积扩张迅猛，大幅超过了人口向城市转移的速度。
在这一进程中，户籍人口的城市化速度相对较慢，特别是居住在“城中村”“小产权房”“棚户区”中的城市居民，虽然身在城市，实际上处于低度城市化的状态，要么无户籍，要么无社保，子女可能是留守儿童。这部分人虽然身在城市，仍保留着农村的生活方式，即储蓄率高，消费率低。
中国城市化的未来
要讨论中国的城市化还能走多远，离不开对过去的分析。过去土地城市化速度较快，人口城市化速度较慢。在城市化人口中，有相当一部分人消费水平跟不上。
要想维持中国的城市化水平，需要做一些矫正。比如生活在城中村的这部分人，应当给予他们更多的保障和公共服务，在此基础上挖掘这部分人的消费潜力。城市化的进程不能只看城市化率，更要关注城市发展的潜力、有多少人还生活在低度城市化的状态、多少人还没有实现真正的城市化。
我们城市化的发展还面临很多局限，想要弄清楚这些局限，还需要了解经济发展规律。我推荐几本书：《美国大城市的死与生》《城市的胜利》《城乡中国》。通过这些书，我们可以了解城市集聚的经济规律，了解城市化水平与经济收入之间的关系。对比之后我们可以发现，目前我国城市化水平可能仅相当于美国1950年左右、日本1965年左右的水平。当年的美国和日本，达到60%城市化率之后，仍有很大的城市化发展空间。因此，考虑到中国目前的实际情况，城市中仍存在大量的低度城市化人口，目前中国的城市化率在未来仍有相当大的发展空间。
通过上述分析也可以看出，想要了解城市化就需要在了解中国一系列制度的基础上，对其背后的制度因素加以总结。国发院BiMBA商学院有中国经济的课程，有助于大家对制度的认知，包括财政制度、户籍制度、产权制度、城乡分割的行政区划、官员选拔制度等。
想要继续挖掘中国城市化的潜力，我们需要学习经济理论、制度基础、政策约束等多方面的知识。我强烈建议大家从实际观察入手，继而提炼出值得研究的问题。这种研究问题的方法论也贯穿在国发院BiMBA商学院《中国经济发展》这门课程中。这也是国发院的工商管理教学的一大特点：从中国制度背景政策分析看中国经济发展。在系统学习之后，“中国城市化还能走多远？”相信大家会有自己的答案，我们可以找机会再做更深入的交流。
整理：文展春 | 编辑：王贤青 白尧
李力行，北大博雅青年学者、北大国发院经济学教授、教育部长江青年学者、北大中国公共财政研究中心主任。李力行教授的研究兴趣包括发展经济学、人力资本、公共财政学、政治经济学、城市经济学等。
