范保群：恢复民企活力——顺应市场的监督管理

背景：
民营经济在我国整个经济体系中具有重要的地位，贡献了整个经济体系50%以上税收，60%以上的GDP，70%以上的技术创新，80%以上的城镇劳动就业，90%以上的新增就业和企业数量。民营经济的核心载体和重中之中是民营企业（家），为民营企业（家）营造良好的营商环境，是激发市场活力和发展内生动力的关键之举，党中央一贯支持民营企业发展，重视企业发展环境，关切民营企业家群体状况和营商环境优化。近几年的中央经济工作会议、政府工作报告更是重申坚定支持民营企业和民营经济，国家领导人也多次召开民营企业家座谈会，强调“坚持两个毫不动摇”和给民营企业（家）吃定心丸。

当前全球地缘政治格局高度动荡、深刻重塑，国内外环境面临前所未有的不确定性变化，严重影响了民营企业（家）的发展信心，群体性面临信心不足问题。此时发布《中共中央、国务院关于促进民营经济发展壮大的意见》，社会上称之为“民营经济新31条”，很关键，很必要，彰显了对提振民营企业信心、稳定预期和进一步激发活力的高度重视，引起了极大反响。

结合《中共中央、国务院关于促进民营经济发展壮大的意见》和对100多位民营企业家进行的“营商环境及法规对民企的影响”“政商合作关系”“行政管理与执法”等的访谈和问卷调查，笔者认为，提振民营经济发展信心，“民营经济新31条”的落实至关重要，特别是政府如何增加政策的确定性和依法行政，把影响民营企业信心的关键因素——政策法规及其执行履行好，更符合市场逻辑和市场规律、更好地依法行政管理。

一、调研发现：影响信心的主要因素是政策和行政管理不确定性大，对市场原则考虑不足、法治程度不够。
 

访谈结果表明，民营企业（家）对目前国家、政府出台的政策文件的清晰程度和公开情况给予了比较积极的评价，高达89%受访者认为政策文件清晰，88%受访者认为政策文件公开的情况较好。调查也显示：“以国家领导人召开民营企业座谈会为代表的，政府高层与民营企业的积极沟通”“以党中央、国务院名义发布的相关政策文件”“保护民营企业家人身、财产权的法律不断完善”“最高人民法院、最高人民检察院发布平反涉及民营企业家的典型案件（如张文中案）”等都极大地提升了民营企业（家）的安全感、也极大地提高了民营企业家对于未来的信心。

但是，近些年来民营企业家群体普遍认为国家政策的不确定性变化太大，政策不连贯、不稳定、不可预期，已直接增加了他们的不安全感、经营决策难度和观望情绪。民营企业家对政策不确定性的看法和学术界的发现是一致的，例如，知网以“政策不确定性”为主题的学术期刊论文2016年以前每年不超过30篇，2017年后急剧增长、2022年达到416篇。政策缺乏连贯性、稳定性和确定性，必然使市场主体无所适从、预期混乱，为了规避风险，趋于决策保守、转向观望、信心受挫。

此外，访谈调查中民营企业家反映特别突出的还有两方面：一方面是民营企业家很担忧的是关于合同履行与协议。60%的受访者对于“政府是否会履行合同”仍存在较大的担忧，并认为这是影响其企业经营的极其不确定的因素，一旦出现造成的影响也非常大。62%的受访者也表达了对“政府因人事变动等原因不履行协议”的强烈担忧，此事项也是很多民营企业受访者亲身遭遇和经历的现实问题。另外一个方面是监管执法自由裁量权过大，执法标准不合理、执法对象错位、多头执法、重复执法、随意执法、任性执法等问题，缺乏对企业实际情况的考虑。既不透明又没有过渡安排，动不动就是“一刀切”、“立刻执行”、“理解要执行、不理解也要执行”、不讲法理和道理、不谈逻辑和常识，往往是“上面一句话，下面无限延伸理解、层层加码”，“说罚款就罚款、说关停就关停、说变就变”，这样肯定会带来民营企业（家）乃至全社会的不稳定预期和信心缺乏。

二、提振信心：政策和政府行政管理需增加确定性、符合市场规律、诚信履约提振信心首先需要提升政策确定性和依法行政。
 

“法治是最好的营商环境”[1]、“社会主义市场经济本质上是法治经济。法治经济的本质要求就是把握规律、尊重规律。”[2]受访民营企业家信心不足和对未来担忧，很大程度上就是对于政府是否能够依法行政，是否能够遵循尊重市场规律的担忧。因此，提振民营企业信心也首先需要从提升政策的确定性和依法行政入手。需要减少关乎企业长远发展的基本政策的频繁调整、突然变动。制定政策和行政管理时，应当充分听取各方面意见和征求意见，政府在依法行政时需要以确定性和公开行政行为信息为原则，采纳合理的意见建议，做好解释说明，通过尽可能完整的说明行政行为的理由、依据，政策出台和实施需要有必要的提前量、过渡期或缓冲期，提高政策和行政管理的透明度，从而可以让民营企业（家）理解政策的初衷和目的及方向，民营企业（家）能够感受到被尊重、受到公正的对待，也会更理解并结合企业实际情况，顺应政策方向进行调整和安排。

政府进行行政管理时，应当审慎使用行政命令，杜绝用行政命令代替市场行为。在万不得已时，也应当尽可能的比照市场，以尽可能的满足企业的生产经营便利的方式给与补偿和能够对企业给予与市场价格相当的补偿。这意味着行政救济应该充分考虑企业的真实客观损失。正如习近平总书记在十八届中央政治局第四次集体学习时的讲话所指出的——“如果人民群众通过司法程序不能保证自己的合法权益，那司法就没有公信力，人民也不会相信司法”。对于民营企业而言，只有让行政管理的结果符合市场规律，其权利才能真正得到保障，民营企业（家）也就会相信司法，更多的使用司法途径，并最终有助于促进政府依法行政和整个社会法治治理水平的提升。

本次“民营经济新31条”明确指出：完善政府诚信履约机制、依法保护民营企业产权和企业家权益，这抓住了核心和关键。政府是连续的，“新官要理旧账”，这样才能提升政府公信力，建设诚信社会，提升民营企业（家）乃至全社会的信心。只有合同或协议被履行是高度可预期的，合同或协议才能实现最大化的社会效益，尤其是外部效益。在市场经济中存在广泛的“级联效应”，因此政府履行合同或协议的不确定性对于市场经济的危害将很大。建立更加强有力“言必行、行必果”的政府承诺和信用机制，提高民营企业对于政府履行承诺的预期，对于促进民营企业乃至中国市场经济的发展意义重大、对于提振民营企业（家）信心乃至全社会的信心和稳定预期都非常重要。

[1] 习近平：《中央全面依法治国委员会第二次会议上的讲话》

[2] 习近平：《在中央经济工作会议上的讲话》

本文首发于《北大承泽参考》

范保群，北大国发院金光讲席研究员、智库中心常务副主任。范保群老师的研究领域为宏观经济与产业政策、企业发展与改革政策、企业创新。